TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

ABOGADOS!! ESPERO QUE TENGAN UN BUEN FIN DE SEMANA, DANDO CUMPLIMIENTO A LO DISPUESTO CON SU PROGRAMA, LES ANEXO SU SESIÓN DE BLOG NÚMERO ONCE, ANALIZAREMOS TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, RESPECTO A LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS, LA ACTIVIDAD A REALIZAR SERÁ LEER Y COMPRENDER LO ESCRITO PARA COMENTARLO EN CLASE.

LIC. VIOLETA C.R.

OBJETIVO.

EL ALUMNO COMPRENDERA AMPLIAMENTE EL RECURSO ADMINISTRATIVO COMO UN MEDIO DE CONTROL EN LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA EN MÉXICO, RESPECTO DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, DE IGUAL MANERA TENDRÁ UNA IDEA MAS CLARA DE DICHO TEMA PARA MEJORAR LA COMPRENSIÓN DE LA MATERIA.

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

ANTECEDES

El antecedente más remoto del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de la Entidad, lo encontramos en la Ley de Organización del Servicio de Justicia en Materia Fiscal para el Estado de fecha 30 de junio de 1930, publicada en la Gaceta del Gobierno el 2 de julio de 1930, que contemplaba un Jurado de Revisión como supremo órgano administrativo fiscal para conocer del recurso de revisión, establecido por la propia Ley con el objeto de conocer y resolver, en la vía administrativa, las inconformidades presentadas por los causantes inconformes con las resoluciones de las Juntas Calificadoras y de las demás autoridades fiscales por las que se les fijaba una obligación fiscal; por las autoridades fiscales encargadas de la administración general de un impuesto determinado, cuando la repartición o derrama de éste deba hacerse por Juntas Calificadoras si aquéllas no están de acuerdo con la resolución de éstas; y por los infractores o presuntos infractores de las leyes y demás disposiciones fiscales, inconformes con las resoluciones de las autoridades fiscales por las que se les declare infractores y se les imponga una sanción. Este Jurado, que estaba presidido por el Gobernador del Estado e integrado por delegados del Gobierno y representantes de los contribuyentes, si bien no llevaba el nombre de Tribunal, es equiparable a uno de justicia retenida y de plena jurisdicción, porque por una parte el titular del Ejecutivo intervenía en la formulación de sus fallos, y por otra el órgano podía ejecutar los mismos.

La Ley en cita fue abrogada por la Ley del Servicio de Justicia en Materia Fiscal para el Estado de México de 21 de diciembre de 1943, publicada en la Gaceta del Gobierno el 23 de diciembre del mismo año, que al igual que su antecesora, con un poco más de sistematización, instituía el Jurado de Revisión, con las atribuciones y características ya mencionadas.

Este segundo ordenamiento fue substituido a su vez, por la Ley que establece el Tribunal Fiscal del Estado de México de 26 de diciembre de 1958, publicada en la Gaceta del Gobierno el 31 de diciembre de 1958, que como su nombre lo indica, creó el Tribunal Fiscal de la Entidad, como un órgano administrativo que debía dictar sus fallos en representación del Ejecutivo del Estado, pero independientemente de la Dirección General de Hacienda y de cualquiera otra autoridad administrativa. La institución era competente para conocer de los juicios que se iniciaban en los siguientes casos: de las resoluciones que dicte sin ulterior recurso el Secretario General de Gobierno, la Dirección General de Hacienda o sus Dependencias, o cualquier otro organismo estatal, en relación con la determinación de la existencia de un crédito fiscal en cantidad líquida o de las bases para su liquidación; contra las resoluciones dictadas o acuerdos que impongan definitivamente, sin ulterior recurso administrativo, sobre sanciones que se consideren improcedentes, por infracciones a las leyes fiscales; y contra el procedimiento administrativo de ejecución, cuando el crédito exigido sea menor, cuando el crédito se haya extinguido o cuando se trate de tercero extraño al procedimiento, o bien que el procedimiento coactivo no sea ajustado a la Ley.

La XLIV Legislatura de la Entidad, mediante Decreto número 78 de 31 de diciembre de 1970, publicado en la Gaceta del Gobierno el 2 de enero de 1971, expidió el Código Fiscal del Estado, que abroga la Ley que creó la institución en análisis, y que en su capítulo tercero del título segundo, relativo a la fase contenciosa, contempló todas las disposiciones referentes al Tribunal Fiscal.

Por decreto número 168 de la XLIX Legislatura del Estado de 26 de diciembre de 1986, publicado en la Gaceta del Gobierno el31 de diciembre del mismo mes y año, se emitió la Ley de Justicia Administrativa del Estado de México, ordenamiento legal que regulaba las funciones y organiza el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, derogando las relativas en el Código Fiscal del Estado, al Tribunal Fiscal del Estado.

Por virtud de este nuevo ordenamiento el Tribunal de lo Contencioso Administrativo conoce de inconformidades no sólo en materia fiscal sino se amplía a impugnaciones de carácter administrativo.

Por decreto número 11 de la LIII Legislatura Local de fecha 4 de febrero de 1997, publicado en la Gaceta del Gobierno el 7 de febrero de 1997, se aprobó el Código de Procedimientos Administrativos, que en uno de sus capítulos regulan el procedimiento, las atribuciones y la organización del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, ampliando su competencia y reestructurando la Sala Superior, la emisión de este Ordenamiento legal trajo como consecuencia la derogación de la Ley de Justicia Administrativa del Estado.

Mediante decreto número 45 de la LIV Legislatura del Estado, publicado en la Gaceta del Gobierno el día 21 de diciembre del 2001, se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, con el objeto de adecuarlo al nuevo Código Administrativo del Estado de México, con la finalidad de facilitar su interpretación y ejecución, y con ello dar mayor seguridad jurídica a las autoridades y particulares que concurren en el procedimiento y proceso administrativo.

Con esta importante reforma, se actualizaron aspectos como: organismos, a los que por su propia naturaleza, no le son aplicables sus disposiciones; horario de labores; actualización de los supuestos de la afirmativa ficta; incorporación de la figura del secretario general del pleno; determinación de la competencia territorial de las salas regionales en razón del domicilio de los actores; establecimiento de la coadyuvancia de los particulares y de las autoridades en la reposición de expedientes, en caso de pérdida o extravío; de igual forma se faculta al Tribunal para diligenciar notificaciones por exhorto, en los casos en que éstas deban practicarse fuera del Estado; se confieren atribuciones al Magistrado para ampliar el plazo de las autoridades para dar cumplimiento a la sentencia o iniciar su cumplimiento, entre otras.

El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA) es uno de los tribunales administrativos que menor respuesta y herramientas tiene para responder a las solicitudes informativas de los ciudadanos, subrayó el estudio Transparencia y Acceso a la Información en los OSOS, elaborado por el IFAI y el CIDE.

El Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE) indicó que el TFJFA es el penúltimo organismo en deficiente atención al usuario, solamente lo rebasa el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, que obtuvo una calificación del 0.23 y el TFJFA de 0.25. El documento detalla que el TFJFA se encuentra en un proceso de transición en materia de diseño y política de transparencia, y que las mediciones que se reportan fueron observadas antes de que se implementaran los cambios.

“Con base en los resultados entendemos que la CNDH y el TFJFA han priorizado los aspectos formales vinculados a la publicación de su información en Internet, mientras han relegado los aspectos que tienen que ver con el enfoque al usuario y el diseño institucional,” señala el estudio.

Las observaciones del documento señalan que la calidad de la información es “pésima. No hay fecha de actualización ni datos de contacto.”

También indica que no cumple con una sola de las obligaciones impuestas en el a. 7 de su reglamento, en el cual se le obliga a publicar la siguiente información relevante: los acuerdos de la Sala Superior (Art. 7.VII del Reglamento) y el listado aprobado de Acuerdos y Resoluciones.

Tampoco menciona casos de participación ciudadana en ningún apartado electrónico del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

De igual forma omite por completo trámites, requisitos y formatos. Y tampoco ofrece algún mecanismo para solicitar información adicional a lo presentado en el sitio electrónico.

Fuentes internas del Tribunal señalaron que están a la espera de que se les asigne mayor presupuesto para que se modernice su sitio electrónico y tenga en línea los casos que en él se presentan, así como un renglón de lo más sobresaliente que se haya presentado en materia fiscal.

“Por el momento toda información requerida se tiene que solicitar de manera física y tiene un costo por cada tesis o jurisprudencia solicitada. Se tiene contemplado que para el año entrante ya se tengan en línea,” adelantaron fuentes del TFJFA.

La justicia y el ciudadano en un marco democrático

Adalberto Saldaña Harlow*

Introducción. El futuro de los órganos judiciales individuales, como es el caso de los Tribunales Contenciosos Administrativos, dependerá del futuro de toda la organización judicial, ya que como es obvio, las partes dependerán del todo, en un sistema judicial.

1. Antecedentes. La actual organización judicial a nivel federal consiste en una Suprema Corte, un Tribunal Electoral, Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y Juzgados de Distrito, más tribunales especializados.La actual organización judicial, a nivel estatal consiste en Juzgados Unitarios de Paz, Juzgados Unitarios de Primera Instancia y Salas Colegiadas de Tribunal Superior de Justicia.

Y paralelamente, como Tribunales especializados, que no especiales, del Contencioso Administrativo, electorales, laborales y Junta Local de Conciliación y Arbitraje.

Los primeros ven asuntos de todo tipo, civiles, penales, mercantiles, administrativos y familiares. Y los segundos conocen de asuntos especializados por materia.

2. Propuesta de reorganización. En un afán de eficientar el desempeño judicial a través de la especilización, se propone en principio, dividir la función judicial por materia general, en cuestiones de derecho público y cuestiones de derecho privado.

3. Finalidad. La ley, para ser legítima, debe ser la expresión jurídica duradera de la voluntad general soberana, producto del pacto político de la sociedad, sobre las decisiones fundamentales del proyecto nacional.

El proyecto nacional es el acuerdo supremo de voluntades sobre el fin político de la sociedad, y la ley es el medio para formalizarlo y hacerlo obligatorio, a partir de la ley suprema de la Constitución. Para el propósito de hacer cumplir el proyecto nacional, todas las demás leyes se derivan de la Constitución. El principio de legalidad, en consecuencia, debe verse como el medio del principio de finalidad, que es hacer cumplir la voluntad general del pueblo, para beneficio general del propio pueblo.

4. Función judicial. Por ello, la función judicial consiste en hacer cumplir la ley, a partir de la Constitución hacia abajo (de las leyes secundarias hasta los reglamentos), como forma de hacer cumplir el proyecto nacional de la sociedad. Esta es su esencia conceptual.

Entonces, debe partirse del derecho público, de la Constitución para abajo, sin olvidar que el derecho privado, igualmente, es un medio para hacer cumplir el proyecto nacional, que, en la relación entre partes privadas, debe derivar de las intenciones del derecho público, orientadas al beneficio colectivo.

5 Organización judicial: división y unión. La división inicial de la función judicial consiste en separar los regímenes de derecho público de los de derecho privado.

El régimen de derecho público se dirige a obligar a los mandatarios públicos (servidores) de la sociedad, a cumplir los mandatos establecidos en la Constitución y las leyes derivadas, para hacer cumplir el proyecto nacional, a favor del bienestar colectivo decidido por la voluntad general.

El régimen de derecho privado se dirige a obligar a los particulares (personas integrantes del pueblo, no en su calidad de mandantes sino de particulares) a cumplir las reglas de convivencia que como mandantes han decidido para vivir en sociedad, en un proyecto nacional.

6. El régimen judicial de derecho público. Se busca hacer cumplir el derecho a través de un control judicial, que revise tal cumplimiento por parte de los mandatarios públicos (las autoridades) y, en caso de no estar cumpliendo, obligarlos a hacerlo.

Esto puede ser la petición de parte (como se acostumbra), o aún de oficio. Y para ello, hay que comenzar por establecer una organización judicial que cumpla con ese cometido.

7. La Suprema Corte, como tribunal de control constitucional. Su función debe referirse exclusivamente a hacer guardar la Constitución federal, a través de varias funciones.

7.1 En primer lugar, el proyecto nacional se hace cumplir, obligando, sobre todo, al Poder Ejecutivo, pero también al Poder Legislativo y Judicial, a acatar sus mandatos. Esta función judicial no existe ahora como tal y debería hacerse exoficio en los casos más patentes, de preferencia aquellos demandados por la voluntad general o buena parte de ella. Es una función de coerción al poder público para el cumplimiento del código de decisiones sociales fundamentales, principalmente a través de los programas de gobierno que lleve a cabo la administración pública.

Aquí se analizaría el caso, por ejemplo, de que el Presidente y su gobierno, y los organismos estatales, así como el Congreso, trabajen en su campo para hacer que se cumpla su mandato obligatorio constitucional de educación, trabajo y salud para todos. No se trata de que la demanda quede satisfecha en un año, pero sí de que los programas al respecto estén encaminados a tal objetivo. Y así con los demás mandatos, para promover el proyecto nacional.

7.2 En segundo lugar, se trataría del recurso extraordinario y atípico (fuera de la función de impartir justicia) de averiguación ex officio de graves violaciones de garantías individuales y colectivas, incluyendo las del voto público (art. 97).

7.3 En tercer lugar, estaría la defensa constitucional de las garantías individuales y sociales, ampliando el concepto al considerar como mandatos garantizados a todos los preceptuados en los 136 artículos constitucionales. El recurso de amparo, sin embargo, debería servir para anular las leyes o artículos inconstitucionales. De manera que se fusionara el amparo con el reciente recurso de las acciones de constitucionalidad (art. 105-II).

7.4 En cuarto lugar, se verían las controversias constitucionales de competencia entre órganos públicos (art. 105-I), sólo que añadiendo que puedan ser promovidas por las personas físicas, en un número determinado. Pues dejarlo solo a los conflictos entre entidades públicas, por fuera de la acción judicial de la sociedad, lo deja como un asunto político entre poderes, cuando sobre todo es de interés social la funcionalidad de la organización del mandatario judicial.

7.5 En quinto lugar, se tendría la función judicial de tribunal de responsabilidades, para decidir la constitucionalidad de sanciones de servidores públicos de alto nivel.

7.7 En séptimo lugar, se conocería de asuntos electorales, de relevancia constitucional.

7.8 En octavo lugar, se conocería de la constitucionalidad de funciones legislativas distintas a la elaboración de leyes.

7.9 En noveno lugar, se conocería de las averiguaciones de graves desviaciones de conducta de jueces y de la operación del sistema judicial global.

8. Integración de funciones. Las nueve materias descritas exigen una función judicial especializada, por lo que no pueden desempeñarse por el mismo órgano, que conociera de todas. Por lo que se propone que sea el mismo tribunal de control constitucional el que las desempeñe, pero con áreas especializadas y una sola estructura administrativa.

9. Tribunal de Control de Legalidad Pública. Complementario del anterior, se propone un tribunal que se dedique a obligar que los actos de autoridad del Poder Ejecutivo, se apeguen a la ley. Ese sería el equivalente al actual Tribunal Contencioso Administrativo y Fiscal, al que se añadirán también las materias electoral y laboral pero de problemas individualizados, así como de responsabilidad, y aún las referentes a los amparos de defensa de las personas (que deben ser materia de legalidad, para la constitucionalidad).

De la misma forma que la anterior, se trataría organizativamente de un tribunal, con una sola administración, pero separado en las áreas especializadas antes enumeradas, a imagen y semejanza del Tribunal de Control Constitucional, aunque referido a la aplicación de la leyes derivadas de la Constitución. Pero tendría una gran diferencia: sería competente para tratar de la interpretación constitucional, en vez de dejarla como campo vedado, de competencia exclusiva de la Suprema Corte, cuando se trata de las leyes reglamentarias y secundarias (y también las locales) sean los medios para cumplir los preceptos constitucionales, ya que "emanaron" de ellos.

10. Características. El Tribunal de Control de Legalidad se encargaría de los asuntos micro, individuales, mientras que el Tribunal de Control Constitucional vería los asuntos macro o colectivos. El primero se organizaría en dos niveles, ordinario y revisor, mientras que el segundo sólo tendría un nivel.

Aún más novedoso sería que esta organización judicial a nivel federal, se repitiera a nivel local.

11. Suprema Corte Estatal. Se dedicaría al control constitucional de la propia Constitución de la entidad federativa, pero considerando que debe ser congruente con los mandatos de la Constitución Federal (art. 133, segundo párrafo).

Resulta inapropiado que en la actualidad la organización judicial de los Estados no lleve a cabo función de control de constitucionalidad, cuando se trata de la norma suprema nacional y a través de la cual el pueblo ejerce su soberanía nacional (art. 41), entendiendo además que las constituciones particulares de los Estados (de soberanía popular local), en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto federal (art. 41).

12. Tribunal de Legalidad Pública Estatal. De la misma manera que como se describió la propuesta a nivel federal, se establecería un tribunal de control de la legalidad pública estatal, que tendría dos niveles. Se eliminaría la práctica actual de un tercer nivel, que actualmente desempeña la llamada justicia federal, corrigiendo las resoluciones locales, a favor de un federalismo centralista.

13. Por otro lado estarían los tribunales de derecho privado, con las materias civil, penal, mercantil, familiar y demás, a la manera en que está organizada la función judicial a nivel estatal, misma organización que se establecería a nivel federal, para que la Suprema Corte de Justicia no actúe como segunda instancia revisora (después de los Juzgados Unitarios de Distrito, y los Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito), con lo cual quedaría sólo un proceso de dos instancias y se eliminaría el amparo indirecto como tercera instancia deformando el proceso judicial, que siempre termina en agravios constitucionales a las garantías individuales (cuando en realidad se trata de aplicación de leyes secundarias que no tienen que ver con violación de garantías).

14. En consecuencia, la organización de la función judicial en México se compondría de tres tribunales federales y tres tribunales estatales: de control constitucional, de control de legalidad pública, y de resolución de controversias entre particulares (en que se incluirían los actos y contratos de las autoridades que actúen en su carácter privado y no como autoridad).

Los tribunales de justicia administrativa llenan una necesidad operativa fundamental, por lo que deben estudiarse las posibilidades de su desarrollo. Sin embargo conviene hacer una diferenciación con los tribunales de control constitucional, ya que sus materias y procesos deben ser distintos.

Todos los tribunales, incluso los locales, estarían obligados a aplicar la Constitución Federal, y en caso de contradicciones, la Suprema Corte de la República decidiría la interpretación permanente, que sin embargo podría cambiar en caso de una revisión solicitada por la sociedad o el gobierno en términos convencionales.

Addendum en síntesis.

La ineficiencia procesal

1. Contexto: El avance social y la transición democrática en México, llevan a una tendencia de incrementar permanentemente la demanda de resolución de conflictos vía el encauzamiento legal, por lo que cada vez hay más juicios. Y por el contrario, la capacidad de respuesta judicial de los órganos de gobierno, es desproporcionalmente menor por no poder crecer al ritmo de la demanda.

Y el resultado es que la impartición de justicia no es "pronta y expedita", sino por el contrario, es tan dilatada que pierde su sentido de oportunidad y, frecuentemente, su resolución tardía provoca daños irreversibles o irrelevancia.

2. Propuesta. La solución parece tener como condición sine qua non: 2.1 Una revolución de economía procesal para evitar procedimientos de gran consumo de tiempo, sin perder seguridad jurídica, lo que requiere reformar los códigos procesales.

2.2 Reducir drásticamente el número de juicios, para que sólo sean procesados aquellos conflictos que por diversas razones de complejidad e importancia lo hagan necesario.

2.3 Establecer los indispensables mecanismos de resolución de conflictos que no sean los juicios completos, tanto previos a tales juicios (como la diferenciación según importancia social, las auto-correcciones de la autoridad, las conciliaciones o arbitrajes), como durante el juicio (los desistimientos), y la eliminación de instancias, eliminando el amparo indirecto que opera como tercera instancia, y aún considerando juicios de una sola instancia, que vayan a mayor profundidad y calidad judicial.

3. Conclusiones. Este es un tema tan importante como el de la organización de los órganos judiciales que se comenta en la propuesta anterior, y se convierta en complementario del mismo, que amerita estudios profundos. Aquí solo se apunta su problemática, que en términos simples se puede plantear como la diferenciación para la adecuación de procedimientos según los requerimientos del caso concreto, y no dar el mismo trato a problemas y características muy distintas. Junto a ello es necesario una revisión total de los procedimientos acostumbrados para simplificar su utilización, así como evitar que los vicios de procedimiento decidan virtualmente sobre el fondo; todo con la finalidad de buscar la legalidad, como medio para alcanzar la justicia, como medio a su vez, para alcanzar los objetivos del proyecto nacional, políticamente pactado por la sociedad, en circunstancias históricas.

* Ex Presidente de la Asociación Nacional de Abogados Democráticos (ANAD).